دروس في القانون الاداري - الأستاذ بن نوي زبير 2021-2022
مخطط الموضوع
-
-
منتدى
-
-
-
المحـــــــــــور الاول: مدخـــــــل للقانــــــــون الإداري
اولا: مفهوم القانون الإداري
من المتعارف عليه ان هناك مفهومين مختلفين للقانون الاداري ، المفهوم الواسع والمفهوم الضيق.
ونقصد بالمفهوم الواسع هو ذلك القانون المنظم للادارة العامة في الدولة وبهذا المعنى يوجد القانون الاداري في كل الدول مهما كانت المدرسة التي تنتمي اليها هذه الدولة ، ويعبر على هدا القانون بقانون الادارة العامة.
ونقصد بالمفهوم الضيق للقانون الاداري هو دلك القانون الذي ظهر في فرنسا واكتملت معالمه عقب الثورة الفرنسية. وبحكم ان الجزائر كانت مستعمرة فرنسية فاننا ورثنا هذا القانون بمفهومه الضيق وهو بالتالي محو دراستنا.
1/ القانون الاداري فرع من فروع القانون العامالداخلي
2/ القانون الاداري فرع من العلوم القانونية: يمكن تعريف العلوم القانونية بانها مجموعة المعلومات ذات الصلة بتنظيم المحالح العمومية من حيث تكوين هيئاتها ومن حيث الاشخاص القائمين بارارتها ومن حبث اساليب الادارة والتظيم . وبهذا المعنى تتفرع العلوم الادارية الى فرعين:
ـ علوم الادارة العامة.
ـ قانون الادارة العامة.
مفهوم القانون الاداري في مفهومه الضيق:
يمكن تعريف هذا القانون كما يلي: "هو مجموعة القواعد القانونية الاستثنائية وغير المألوفة في قواعد القانون العادي، والمستقلة عن بقية فروع القانون، والتي تختص بتنظيم النشاط الاداري ذي الطبيعة الاستثنائية المؤسس على اسس خاصة كنظرية المرفق العام ونظرية السلطة العام.
وعليه يقوم القانون الاداري في مفهومه الضيق على قواعد قانونية استثنائية التي تقوم بدورها على السلطات الاستثنائية الممنوحة الادارة، مما يتركنا امام قواعد قانونية بطبيعة خاصة خاصية ذاتية مستقلة عن غيرها من القواعد في الشريعة العامة، والنتيجة ان الدول التي تاخذ بهذا المفهوم الضيق للقانون الاداري تنتهج نظام قضائي مزدوج.
نشأة القانون الاداري الفرنسي:
يرجع ظهور هذا القانون الى عوامل تاريخية وسياسية اقترنت بعوامل علمية عملية، ومع مرور الوقت وبالنظر الى التراكم المعرفي المشهود في فرنسا تم بلورة قواعد بمفهوم لم يكن غير معروف في ذلك الوقت ، وقد مر ظهور هذا القانون بمراحل كل كاتب يعبر عليها بصيغة معينة مع بقاء المضمون نفسه عند الجميع كما يلي:
1/ مرحلة الفساد الاداري:
وهي فترة ما قبل الثورة الفرنسية وفيها شهدت الدولة محاكم عادية الى جانب برلمانات قضائية ذات طابع اداري تنظر في منازعات الادارة مع المواطنين مع وجود مجلس الملك مستشار الملك ذو الطابع الاستشاري ، مما ادى الى تدخل هذه البرلمانات في عمل الادارة والنتيجة عرقلتها حال أداءها لمهامها.
2/ مرحلة الثورة الفرنسية والتفسير الجامد لمبدأ الفصل بين السلطات:
بعد نجاح الثوار في الانقلاب على الملك سنة 1789 باشروا عملية اصلاح واسعة في الدولة مما استدعى الاعتراف للادارة لسلطات وصلاحيات واسعة واستثنائية كانت اساس القانون الاداري الفرنسي، وبالنظر الى موجه الفقه المشهودة في تلك المرحلة تم اعتماد التفسير الضبق لمبدا الفصل بين السلطات المبنكر من طرف الفقيه مونتسكيو مما ادى الى اعتماد فصل تام بين الادارة والقضاء العادي وفصل اخر بين القضاء العادي والقضاء الاداري، وعله تم الغاء البرلمانات القضائية ومنع أي تدخل للقضاء العادي في العمل الاداري.
وتجسيدا لهذه الاستقلالية صدر قانون 16 ـ 24 اوت 1790 المتعلق بالتنظيم القضائي وبموجب المادة 13 منه تم اقرار مبدا الفصل بين الهيئات الادارية والهيئات القضائية .
3/ مرحلة الادارة القاضية:
بعد الغاء البرلمانات القضائية كان لزاما ايجاد جهات قضائية تنظر في المنازعات الادارية القائمة بين الادارة والمواطنين فتم الاعتراف للادارة نفسها بهذا الدور فاصبحت ادارة هي الخصم والحكم في نفس الوقت، وعليه كان على المواطن المتضرر من عمل الادارة ان يوجه تظلما ولائي او رئاسي او للجان مهينةللبت في نزاعه.
4/ مرحلة مجالس الاقاليم والقضاء المحجوز:
على المستوى القاعدي تم انشاء مجالس الاقاليم كبديل للبرلمانات القضائية باختصاصات قضائية ادارية محدودة.
وعلى مستوى القمة تم استبدال مجلس الملك بمجلس الدولة مع احتفاظه بصلاحياته الاستشارية مع الاعتراف له باختصاصات قضائية ولكن مقيدة بضرورة مصادقة الرئيس على راي المجلس بموجب مرسوم.
5/ مرحلة القضاء المفوض او البات:
في مرحلة فارقة قرر مجلس الدولة اتخاذ المبادرة والفصل في القضايا المطروحة عليه بموجب حكم نافذ دون الحاجة الى مصادقة الرئيس، الشيء الذي دفع المشرع الى الاعتراف للمجلس باختصاص البت في المنازعات الادارية عبر اصدار قانون 24 ماي 1872 الذي جعل منه هيئة قضائية مستقلة الى جانب اختصاصاته الاستشارية.
خصائص القانون الاداري:
1/ القانون الاداري حديث النشأة : بالنظر الى القانون الساري عاما او خاصا يعتبر القانون الاداري بمفهومه الضيق حديث النشأة كونه ظهر في منتصف القرن 19 واكتمل بنائه اوائل القرن 20 .
2/ القانون الاداري غي مقنن: يقصد بالتقنين جمع النصوص القانونية في مدومة واحدة كالقانون المدني، وعليه نجد احكام القانون الاداري متفرقة بين العديد من القوانين، ولكن هذه الخاصية بدأت في الزوال بعد ظهور العديد من القوانبن يمكن جمعها في مدونة واحدة بكل سهولة كقانون الولاية وقانون البلدية وقانون الصفقات العمومية وتفويضات المرفق العام.
3/ القانون الاداري قضائي أساسا :
من حيث بداية نشأته هو قضائي اساسا ذلك ان اغلب النظريات والمبادئ وحتى القواهد القانونية التي تحكم العمل الاداري من ابتكار القضاء الاداري وخاصة قضاء مجلس الدولة ومحكمة التنازع. وعلميا هناك مبرر قوي لهذه الخاصية مفادها ان القضاء الاداري شريك الادارة في التسيير الاداري مما يتيح له فرصة خلق قواعد قانونية ومبادئ ونظريات.
ولكن في الوقت الراهن تقهقرت هذه الخاصية اذ اصبح المشرع كثير التدخل عبر العملية التشريعية سالبا من القضاء الاداري هذه الخاصية.
4/ القانون الاداري مرن سريع التطور:
نقول بانه مرن لانه يتكيف مع الاعتبارات والمقتضيات العملية، ونقول بانه سريع التطور لانه يساير الظروف المحيطة بالادارة العامة ونشاطها الذي يتميز بدوره بالتغير المستمر . ونظهر خاصية التطور باستمرار على خلفية مرونة القانون الاداري على مستويين هما:
ـ المستوى الاول ويتعلق بتطور القانون الاداري من حيث مضمون قواعده .
ـ المستوى الثاني ويتعلق بتطور من حيث نطاق ومجال تطبيقه بالنظر الى التطور الحاصل في المجتمع وكذا مجالات تدخل الدولة.
5/ القانون الاداري يعيد التوازن بين المصلحة العامة والمصلحة الخاصة:
كما يعترف القانون الاداري للادارة بالسلطات والامتيازات الاستثنائية تحقيقا للمصلحة العامة مما يجعلها في مكانة اعلى من مكانة الافراد حال مثولهم امام القضاء، فان هذا القانون يضمن ايضا للأفراد حقوقا في مواجهة الادارة وبالتالي يعيد التوازن بين المصلحة العامة المستهدفة من طرف الادارة والمصلحة الخاصة المستهدفة من طرف الافراد، وفي هذا الاطار ظهر مبدأ المشروعية ومبدأ سيادة القانون ويتكفل القاضي الاداري بحماية هذه المبادئ .
علاقة القانون الاداري بفروع القانون الاخرى:
الاصل ان القانون الاداري بمفهومه الضيق مستقل عن فروع القانون الاخرى، ولكن قد يحدث ان تكون هناك علاقة بين هذا القانون والقوانين الاخرى ومن بينها القانون الخاص. ولكن يجب ان نشير الى ان هذه العلاقة تحكمها قاعدة الخاص يقيد العام أي انه ورغم وجود علاقة تكامل بين القانون الاداري وفروع القانون الاخرى الا انه في حالة التصادم بينهما يطبق القانون الاداري,
وفي هذا الاطار يمكن ان نشير الى تضمن القانون المدني مثلا المادة 49 المتعلقة بتحديد الاشخاص الاعتبارية وعلى راسها الدولة و اولاية والبلدية كاشخاص معنوية عامة. والمادة 677 المنظمة للقيود الواردة على نزع الملكية من اجل المنفعة العامة . والمادة 688 المنظمة للحماية الخاصة للاموال العامة. والمادة 129 المنظمة لمسؤولية الادارة على خطا الموظف .
ويتضمن قانون العقوبات نصوصا تتعلق مثلا بحماية الموظف العمومي اثناء ادائه مهامه في المادة 144 ونصوص اخرى تتعلق بحماية المال العام من الاختلاس والتبديد، وغيرها من النصوص.
مصادر القانون الاداري
يمكن تقسيم مصادر القانون الاداري الى نوعين:
ـ مصادر رسمية وهي التشريع، العرف الاداري، القضاء الاداري، مبادئ القانون العامة.
ـ مصادر تفسيرية او غير رسمية: الفقه والقضاء.
المصادر الرسمية:
1/ التشريع: ويقسم الى فرعين الدستور والقانون العضوي والعادي.
أ/ الدستور: ينص على الهياكل التنظيمية للدولة بهيئاته المركزية والمحلية ، كما يتناول نجموعة من المبادئ الاحكام القانونية الظابطة للتنظيم الاداري في الدولة ، كما يتناول بالتنظيم القضاء الاداري .
ب/ القانون العضوي والعادي: بعتبر القانون المصدر الرئيسي والمهم للقانون الاداري فاغلب جوانب الادارة يتم تنظيمها بموجب قانون صادر عن السلطة التشريعية. ومن المجالات المنظمة بموجب قانون عضوي باعتباره اسمى من القانون العادي نذكر مجلس الدولة بموجب القانون العضوي رقم 96- 01 ومحكمة التنازع بموجب القانون العضوي رقم 96- 03 وهذا باعنبارهما جهاة قضائية ادارية.
ب/ القانون العادي: ينظم اكثر المجالات المتعلقة بالادارة والعمل الاداري، نذكر منها قانون الولاية وقانون البلدية.
ج/ الأوامر الرئاسية:
د/ المراسيم بنوعيها: الرئاسية والتنفيذية ومن بيتها المرسوم الرئاسي رقم 15- 247 المتعلق بتنظيم الصفقات العمومية وتفويضات المرفق العام، باعتبارها عقود ادارية.
يجب ان نشير الى ان اللوائح والقرارات الادارية ورغم عدم تصنيفها في خانة التشريع الا انها تتميز بخاصية النصوص المكتوبة وهي من مصادر القانون الاداري .
2/ العرف الاداري: معلوم ان العرف يقوم على عنصرين:
ـ عنصر مادي: يتمثل في استعمال الادارة اسلوب معين في عملها الاداري بصفة متكررة ومستمرة.
ـ عنصر معنوي: ويتمثل في الشعور بالزامية هذا الاسلوب.
ولكن حتى يكون العرف الاداري مصدر للقانون الاداري يجب ان تتوفر فيه شروط:
ـ ان لا يخالف العرف التشريع والنظام العام في الدولة.
ـ ان يصبح هذا العرف لاغيا اذا صدر قانون لاحق يتضمن احكام مخالفة للعرف السائد.
3/ القضام الاداري: بالنسبة للقانون الفرنسي القضاء الاداري مصدر رسمي اما بالنسبة للوضع في الجزائر فهو ليس بمصدر اصيل او مباشر بل هو مصدر غير مباشر اذ كثير من الاحكام القضائية الصادرة عن الجهاة القضائية الادارية في الجزائر مستنبطة لحلول استقر عليها القضاء الفرنسي للفصل في مسائل معينة.
ويكون القضاء الاداري مصدر للقانون في حالة سكوت التشريع ويشترط في القضاء نفس الشرط المطلوبة في العرف كمصدر.
4/ المبادئ العامة للقانون: محل جدال بين الفقهاء من حيث اعتبارها مصدر للقانون وكذا من حيث تعريفها وقيمتها القانونية. ويطلق تعبير المبادئ العامة للقانون على قيمة قانونية لم يتضمنها نص في القانون وقد تذكر في دباجة الدستور . ومع مرور الوقت استنبط المشرع الكثير من هذه المبادئ وقننها بموجب نصوص قانونية منها، مبدا المساواة، مبدأ المنافسة، مبدا عدم رجعية القانون
ومن حيث مصدر المبادئ العامة للقانون هناك جدل فقهي بحيث هناك من يقول ان مصدرها الضمير الجمعي وهناك من يقول بان مصدرها العرف بصفة عامة.
ان تبني المشرع لهذه المبادئ واصدارها في شكل نصوص قانونية يفقدها طبيعتها ويحولها من مصدر غير مكتوب الى مصدر مكتوب فتصبح جزء من التشريع، وهذا وجه من اوجه الخلاف بين الفقهاء.
المصادر غير الرسمية او التفسيرية للقانون الاداري:
1/ الفقه الاداري: يتمثل في كتابات واجتهادات وبحوث الكتاب المبرزين ذي الرتب العالية المشهود لهم بالكفاءة.
وعليه بالنسبة للقانون الفرنسي لطالما كان الفقه مصدرا للقانون في السنوات الاولى لظهور هذا القانون، حيث كان لهؤلاء الفضل في ظهور الكثير من النظريات القانونية التي اعتمد عليها المشرعين لسن نصوص قانونية ادارية، اما في الدول الاخرى وحتى فرنسا حاليا فان الفقه يمثل مصدرا تفسيريا للمصادر الرسمية .
2/ القضاء العادي: كون القانون المدني هو الشريعة العامة للقانون ولان القضاء الاداري يطبق هذا القانون اساسا فانه ليس غريبا ان يكون القضاء العادي مصدر للقانون الاداري.
نطاق تطبيق القانون الاداري:
يجب الاشار ة الى ان نطاق تطبيق القانون الاداري يتطابق مع اساس هذا القانون ، واذا كان المقصود بنطاق تطبيق القانون الاداري هو متى نطبق القانون الاداري كقانون عام بدل القانون الخاص، فان اساس القانون الاداري هو الدعائم التي يقوم عليها هذا القانون.
وبالرغم من وجود عدة آراء حول نطاق واسس القانون الاداري الا اننا سوف نتناول اهمها .
1/ معيار السلطة العامة:
من روادها الفقيه هوريو ، جورج فيدال ، وحسبهم يتتمثل السلطة العامة في مجموع الامتيازات والسلطات الاستثنائية غير المألوفة المعترف بها للادارة العامة بغرض تحقيق المصلحة العامة، ولكن على الادارة ان تحترم الحدود المرسومة لها.، وعلبه اصبح لهذا المعيار عنصرين :
ـ العنصر الايجابي لفكرة السلطة العامة: يتمثل في تلك السلطات والصلاحيات المعترف بها للادارة
ـ العنصر السلبي لفكرة السلطة العامة: يتمثل في القيود الواردة على السلكة العامة أي ضرورة احترام الادارة للمصلحة العامة كهدف ولمبدأ المشروعية كمنهج عمل.
2/ معيار المرفق العام:
"المرفق العام هو كل مشروع تديره الدولة بنفسها او بواسطة غيرها وتحت اشرافها لغرض اشباع الحاجات العامة تحقيقا للمصلحة العامة"
وعليه اعتمد القضاء الاداري على المرفق العام كاساس للقانون الاداري وكمعيار لتطبيق هذا المعيار ايضا . فكلما تعلق الامر بمرفق عمومي كنا بصدد تطبيق القانون الاداري ، وفي هذا الاطار صدر الحكم الشهير عن محكمة التنازع بتاريخ 08/02/1873 المتعلق بقضية بلانكو BLANCO ، وقبل هذا الحكم صدر هن مجلس الدولة حكم شهير بتاريخ 06/12/1855 المتعلق بقضية روتشيلد. وتضمن حكم بلانكو مبادئ قانونية هامة في مجال تاسيس القانون الاداري وكذا لتحديد نطاق تطبيقه ومن ثمة اختصاص القضاء الاداري. واهم رواد هذا المعيار الذي اصبح "مدرسة المرفق العام" دوجي DOUGUIT ، جيز و بونار و رولاند. وحب دوجي الدولة كادارة ليست سلطة عامة وامتيازات وانما هي مجموعة من المرافق العامة ينشؤها ويديرها ويقودها حكام هم عمال المرفق العمومي بغرض تحقيق اهداف التضامن الاجتماعي.
وقد دخل هذا المعيار في ازمة سميت بازمة المرفق العمومي وهذا بسبب التطور الحاصل في المجتمع وبسبب النقد الموجه له كما يلي:
لم بعد معيار المرفق العام قادرا على استيعاب نشاطات ذات طابع اداري منها الضبط الاداري، ولم يعد قادرا على استيعاب المرافق العامة ذات الطابع الاقتصادي بسبب التطور الحاصل في المجتمع.
ـ اصبح هذا المعيار يوصف بالفضفاض وشديد الاتساع .
ـ غموض فكرة المرفق العام لدرجة ان رواده عدلو عن التعريف الاول واستبدلوه بآخر كما يلي" كل نشاط يستهدف يستهدف تحقيق المنفعة العامة عن طريق اشباع الحاجات العامة".
3/ المعيار العضوي:
ظهر بعد اصدار قانون 16 ـ 24 الذي قرر استقال الوظيفة القضائية عن الاعمال الادارية ، وبالتالي حسب هذا المعيار ننظر الى الجهة التي صدر عليها التصرف للقول باننا امام مجال يطبق فيه القانون الاداري دون النظر في مضمون هذا التصرف . ورغم ان هذا المعيار بسيط الا انه يتميز بالسطحية وعدم الدقة.
4/ معيار الغاية او الهدف:
حسب هذا المعيار كلما كان هدف العمل تحقيق "المصلحة العامة" كنا امام عمل اداري يطبق عليه القانون الاداري ، مما يجعله معيار غير دقيق.
5/ معيار التمييز بين اعمال السلطة واعمال الادارة العامة:
يقوم على عنصرين:
ـ اعمال السلطة : اذا تصرفت الادارة بصفتها صاحبة سلطة كنا امام مجال لتطبيق القانون الاداري
اعمال الادارة العامة: اذا تصرفت الادارة بصفتها شخص عادي وتخلت عن سلطتها العامة انحصر القانون الاداري لمصلحة القانون العادي.
بالرغم من بساطة هذا المعيار ووضوحه مما سهل العمل القضائي واسهم في الفصل في الكثير من المنازعات الا انه يتميز بعدم الدقة وانه يجعل للدولة شخصيتين اعتباريتين حسب النقاد.
6/ معيار التمييز بين اساليب الادارة العامة واساليب الادارة الخاصة:
ظهر متزامنا مع المعيار السابق ومفاده اننا نكون امام حتمية تطبيق القانون الاداري اذا قامت الادارة بوظيفتها وفق اساليب الادارة العامة المتميزة عن اسلوب الادارة الخاصة. ونكون امام مجال لتطبيق القانون القانون الخاص اذا قامت الادارة بوظيفتها وفق الاساليب الادارة الخاصة التي يستخدمها الافراد.
لم يولي القضاء كثير الاهتمام بهذا المعيار كونه ظهر متزامنا مع سابقه ، ورغم بساطته ونطقه السليم الا انه نال بعض القبول من طرف الفقه.
نتيجة: رغم النقد الموجه لمعيار السلطة العامة ومعيار المرفق العام الا ان اغلب الفقهاء يعتبر الجمع بين المعيار ين المذكورين كفيل بايجاد اساس للقانون الاداري ومن ثمة تحديد نطاق تطبيقه.
-
-
-
الملف
المحــــــــــــــور الثــــــــــــاني: التنظيـــــــــــــــم الاداري
دراسة التنظيم الاداري يقتضي البحث في الاساس القانوني الذي يقوم عليه وكذا التطرق الى تطبيقات التنظيم الاداري في الدولة.
أولا: اساس التنظيم الاداري:
يقوم التنظيم الاداري على اساس قانوني يتمثل في الشخصية المعنوية المعترف بها قانونا لهيئات ادارية على اساسها تمارس اختصاصات محددة في القانون الذي يمنحها هذه الشخصية, وعلى اساس هذه الفكرة يمكن تنظيم الادارة وفق احد الصور المعروفة ، اما بناء على المركزية الادارية واما بناء على الامركزية الادارية.
1/ الشخصية المعنوية:
يعبر عليها ايضا بالشخصية الاعتبارية ويقصد بها مجموعة اشخاص او اموال ترصد لتحقيق غرض او هدف مشروع بعد ان يعترف لها القانون بهذا الوجود المادي، الشيء الذي يمكنها من اكتساب الحقوق وتحمل الالتزامات عبر اكتسابها لذمة مالية مستقلة عن الذمة المالية للاشخاص المكونين لهذه الشخصية المعنوية . ويقابل الشخصية المعنوية الشخصية الطبيعية التي تكون للافراد.
اهمية الشخصية المعنوية:
يمكن تلخيصها بايجاز كما يلي:
- مناط الذمة المالية ومبرر وجودها الشخصية الطبيعية او المعنوية.
- لا يمكن الحديث عن التنظيم الاداري بدون شخصية معنوية سواء تلك المعترف بها للدولة او الولاية او البلدية او أي ادارة عمومية.
- عدم الاعتراف لكيان ما بالشخصية المعنوية يجعله دائما في تبعية لهيئة اخرى يعترف لها المشرع بهذه الحق مثل الدائرة التابعة للولاية.
- مناط الاختصاصات الادارية الشخصية المعنوية، فبعد الاعتراف لهيئة ما بهذا النظام يحدد لها القانون اختصاصات تنسجم وطابعها القانوني ومع الذمة المالية المعترف بها لهذا الكيان الجديد.
- مناط المسؤولية الادارية الشخصية المعنوية ، اذ لا يمكن تحميل كيان ما بالمسؤولية الادارية اذا لم يكن متمتع بالشخصية المعنوية.
- اشخاص القانون الاداري هم شخصيات معنوية وليس طبيعية.
اركان الشخص المعنوي العام:
1ـ تجمع اشخاص او اموال.
2 ـ الغرض المشروع: يجب ان يكون الهدف من هذا التجمع مشروعا.
3 ـ الاعتراف: يصدر عن الجهات المختصة وفق الاليات القانونية الصحيحة، فمثلا اكتمال الشخصية المعنوية للجماعات المحلية يكون بصدور قانون عن السلطة التشريعية.
موقف الفقه من الشخصية المعنوية:
اغلب الفقهاء تعاملوا مع هذا الكيان بايجابية وانغمس الجميع في عملية بحث تأصيل هذه الفكرة ولكن هناك فريق آخر عارض هذه الفكرة وعلى راسهم الفقيه دوجي.
الموقف الرافض للشخصية المعنوية:
انتقد بعض من الفقه فكرة الشخصية المعنوية وعلى راسهم دوجي الذي عارها بشده كونه رجل قانون ينتمي للمدرسة الوضعية لايؤمن بالميتافزيقية، فحسبه لا وجود لاشخاص قانونية معنوية هناك فقط افراد وذمم مالية لهاؤلاء الافراد. وتسند له مقولة ساخرة مفادها حيث قال"لم يسبق لي ابدا ان تناولت الغذاء مع شخص اعتباري".
النظريات المؤصلة للشخصية المعنوية:
القسم المشترك بين هذه النظريات موافقتها على الوجود القانوني للشخصية المعنوية ولكنهم يختلفون حول اساس هذا النظام او تأصيله على فكرة معينة.
1/ نظرية الوهم الشرعي او المجاز القانوني:
تقبل بالملاحظة الاولية لدوجي بانه لا وجود جسدي لشخص معنوي ولكن هذا لا يمنع الاعتراف بالوجود القانوني لتجمعات مشكلة من افراد او من المصالح الجماعية للوصول الى نتيجة يسمح بها القانون عبر الاعتراف بالشخصية المعنوية.
اساس هذه النظرية ان الحق لا يوجد الا اذا وجدت ارادة وهذه لايملكها الا الانسان ، والشخص المعنوي مجاز او حيلة للاعتراف له بحقوق بارادة المشرع. وقد تعرضت النظرية للنقد التالي:
ـ تعجز عن تفسير وجود الشخصية الاعتبارية للدولة. مما جعل انصار هذه النظرية اعتبار الدولة الشخص المعنوي الوحيد الذي يوص بالاصيل والحقيقي.
ـ هذه النظرية تطلق بد الدولة في التحكم في مصير الجماعات والتجمعات.
2/ نظرية الوجود الحقيقي للشخصية المعنوية:
ـ مفادها ان الشخصية المعنوية لها وجود حقيقي يكتفي القانون بملاحظتها، من روادها جباك و كاري دومالبارغ ، ويعتبرون ان الشخصية المعنوية تدوم وتستمر حتى مع اختفاء الاشخاص الطبيعية المكونة لها وبالتالي هي حقيقة وليس اختراع .
ولكن هذه النظرية تقع في الخطأ عندما تحاول تفسير الشخصية المعنوية وفق النظرية العضوية.
3/ نظرية الحقيقة التقنية:
يستعين انصار هذه النظرية على افكار النظريتين السابقتين، وعليه فان الشخصية المعنوية هي فعلا حقيقة ولكنها ليست حقيقة عضوية لان المصالح الجماعية ليس لها نفس طبيعة الشخص الطبيعي انها حقيقة مفترضة حتى تكون موضوعا للحقوق فهي نابعة من التقنية القانونية.
نتائج الاعتراف بالشخصية المعنوية
حسب المادة 50 من القانون المدني يترتب عن الاعتراف بالشخصية المعنوية النتائج التالية:
1ـ ذمة مالية مستقلة عن الاشخاص المكونين لها: وينتج عن هذا الاعتراف اكتساب الحقوق وتحمل النفقات وممارسة كل السلطات المرتبطة بعملية التسيير المالي لذمتها المالية وكذا تحمل المسؤولية ذات الطابع المالي.
2 ـ أهلية في الحدود التي يعينها قانون انشائها او التي يقررها القانون: هي اهلية اداء فقط دون اهلية الوجوب المقررة حصرا للشخص الطبيعي .
3 ـ موطن: يتحدد بالمقر الرئيسي للشخص المعنوي او ادارته العامة.
4 ـ نائب يعبر عن ارادتها: هو شخص طبيعي يعبر يمثل الشخص المعنوي ويعبر عن ارادته في أي تصرف .
5 ـ حق التقاضي: بالنظر الى ان الحق مصلحة يحميها القانون وبالنظر الى امتلاك الشخص المعنوي لذمة مالية مستقلة فانه مؤهل للتقاضي سواء كمدي او مدعى عليه.
أنواع الأشخاص المعنوية العامة:
هناك نوعين اشخاص معنوية مرفقية واشخاص معنوية اقليمية. وقد تناولت المادة 49 من القانون المدني الاشخاص المعنوية العامة الاقليمية على سبيل الحصر وذكرت الاشخاص المعنوية المرفقية على سبيل العموم دون تفصيل.
1/ الاشخاص المعنوية العامة الاقليمية: تعتبر اشخاص معنوية اقليمية كل سلطة تمارس اختصاصاتها في حدود جغرافية معينة وهي:
ـ الدولة: لها مدلول في القانون الاداري يختلف عن مدلولها في القانون الدستوري الذي يقوم على توافر اركانها الثلاثة.
ـ الولاية: جماعة اقليمية لامركزية تخضع لقانون الولاية رقم 12 ـ 07
ـ البلدية: جماعة اقليمية لامركزية قاعدية تخضع لقانون البلدية رقم 11 10.
2/ الاشخاص المعنوية العامة المرفقية: تمارس نشاطها في حدود اختصاصاتها الموضوعية بموجب قانون انشائها كالجامعة والمستشفى العمومي الادارات العمومية المصلحية ، وبندرج تحت هذا التصنيف النقابات المهنية والجمعيات الحرفية
اهمية التمييز بين الاشخاص المعنوية الخاصة و المعنويةالعامة:
1ـ تحديد القانون الذي يخضع له كل منهما : وعليه يخضع الشخص المعنوي العام للقانون العام ويخضع الشخص المعنوب الخاص للقانون الخاص ، وتبدو هذه النتيجة هي اهم معيار معتمد لتحديد طبيعة كل منهما.
2 ـ تحديد القضاء المختص: يتقاضى الشخص المعنوي العام امام القضاء الاداري والمعنوي الخاص امام القضاء العادي.
3 ـ تحديد طبيعة عمل كل منهما: يقوم الشخص المعنوي العام باعمال ادارية ويأتي الشخص المعنوي الخاص اعمال عادية قد تكون مدنية او تجارية.
4 ـ تحديد طبيعة اموال كل منهما: اموال ش م العام توصف بالمال العام وهذا يخضع للحماية المقررة للمال العام. واموال ش م الخاص توصف بالمال الخاص يخضع للحماية المقررة الاموال الخاصة.
معايير التمييز بين الاشخاص المعنوية العامة والمعنوية الخاصة:
1/ معيار المنشأ: الشخص المعنوي العام من خلق الدولةوالشخص المعنوي الخاص من خلق الافراد. وهي فكرة قاصرة لان هناك اشخاص معنوية خاصة تشارك الدولة في انشائها.
2/ معيار الهدف: يستهدف الشخص المعنوي العام المصلحة العامة ويستهدف الشخص المعنوي الخاص المصلحة الخاصة. وبالرغم من وجاهته الا ان الواقع يشهد وجود اشخاص معنوية خاصة تستهدف المصلحة العامة مثل المشاريع الخاصة ذات النفع العام.
3/ معيار طبيعة النشاط: يقوم الشخص المعنوي العام بنشاط عام ويقوم الشخص المعنوي الخاص بنشاط خاص. ولكن هناك اشخاص معنوية العامة تقوم بنشاط خاص كالبنوك العمومية.
4/ معيار التمويل العام: تمول الاشخاص المعنوية العامة من المال العام وتمول الاشخاص المعنوية الخاصة من الاموال الخاصة بالافراد المكونبن لها. ولكننا نسجل وجود اشخاص معنوية خاصة ممولة من طرف الدولة.
5/ معيار السلطة العامة وامتيازاتها: الشخص المعنوي العام يتمتع بمظاهر السلطة العامة وامتيازاتها والشخص المعنوي الخاص لا يتمتع بذلك. لا يعول على هذا المعيار في حالة تصرف الادارة كشخص معنوي خاص.
6/ معيار الانضمام الاجباري: الانضمام الى الاشخاص المعنوية العامة اجباري والانخراط في الاشخاص المعنوية الخاصة اختياري. ولكننا قد نجد شخص معنوي عام يجعل الانضمام اليه اختياري والعكس صحيح.
المعيار الراجح للتمييز بين الاشخاص المعنوية العامة والخاصة:
هو معيار مركب يتكون من عنصرين:
أـ عنصر شخصي ذاتي: ينظر الى ارادة المشرع هل استهدف انشاء شخص معنوي عام او معنوي خاص.
ب ـ عنصر موضوعي وتكميلي: يتضمن كل الافكار التي تقوم عليها المعايير السابقة مجتمعة كدلائل على ان هذا الشخص المعنوي خاص او عام.
نهاية الشخصية المعنوية:
نتناول اسباب انتهاء الشخصية المعنوية والآثار المترتبة على ذلك.
اسباب انتهاء الشخصية المعنوية:
1ـ انتهاء الاجل المحدد في قانون انشائها، وهذا بالنسبة للأشخاص المعنوية الخاصة
2 ـ تحقق الهدف المنشود، وهذا بالنسبة للأشخاص المعنوية الخاصة عموما.
3 ـ الحل او الالغاء، يمكن ان يصدق حتى على الاشخاص المعنوية العامة.
آثار انتهاء الشخصية المعنوية:
بالنسبة للشخص المعنوي الخاص يجب ان يخضع الى التصفية فهل يمكن ان ينسحب هذا الاجراء على الشخص المعنوي العام ، يبدو ان الاجابة هي نعم ولكن تصفية بطريقة خاصة تتناسب وطبيعة الشخص المعنوي العام.
-
-
-
الملف
ثانيا: تطبيقات التنظيم الاداري
يعرف التنظيم الاداري في الدولة الحديثة صورتبن ، النظام الاداري المركزي والنظام الاداري الامركزي وبينهما يوجد ما يصطلح عليه بعدم التركيز دون ان يرتقي الى نظام مستقل بذاته.
اولا: النظام الاداري المركزي :
المركزية الادارية لغة تجمع نحو نقطة مركزية معينة وتجنب التشتت والتجزء.
واصطلاحا يقصد بالمركزية الادارية تجميع كل السلكات الوظيفية الادارية في الدولة في يد سلطة ادارية مركزية بدا برئيس الدولة الى الوزير الاول والوزراء وممثليهم على المستوى المحلي بغرض توحيد نمط العمل الاداري حيث نكون امام هرم متكون من طبقات مترابطة و متناسقة يطلق عليه التدرج الاداري او السلم الاداري.
اركان او عناصر النظام الاداري المركزي: يتكون من 03 أركان أساسية هي:
1/ تركيز سلطة الوظيفة الادارية:
قد تتركز هذه السلطة في يد الوزير الاول او الوزير في النظام البرلماني، او في يد رئيس الجمهورية والوزراء في النظام الرئاسي ، ويدخل في هذا المفهوم ممثلي الوزراء على المستوى المحلي ويطلق على هذا الاسلوب عدم التركيز الاداري.
2/ السلم الاداري او التدرج الاداري:
يكون بشكل هرم مقسم الى طبقات يعلو كل منها الآخر وكل طبقة تخضع للتي تليها وتبقى مترابطة بواسطة السلطة الرئاسية .
3/ السلطة الرئاسية: قوة تتحكم في السلم الاداري عن طريق عنصرين:
أ/ استعمال سلطة الأمر والنهي: يملك الرئيس الاداري اينما وجد في الهرم الاداري حق استعمال سلطة اصدار وتوجيه الاوامر والنواهي لمرؤوسه سواء على شخصه في حدود الوظيفة بغرض حسن سير المرفق العام، او على اعماله الوظيفية.
ب/ واجب الطاعة والخضوع: على الموظف ان يلتزم بالأوامر والنواهي الصادرة عن رئيسه الاداري المباشر او الذي يعلوه في اطار الوظيفة وفي حدود ما يسمح به القانون، وكل اخلال بواجب الطاعة والخضوع يعرض الموظف للمسائلة التاديبية.
سلطات السلطة الرئاسية: لها حدين
1/ سلطات تمارس على شخص المرؤوس: تتعلق بمساره المهني وتتمثل في التعيين، تحدبد الاختصاصات الوظيفية، الترقية، النقل، توقيع أي عقوبة تأديبية، والعزل.
2/ سلطات تمارس على اعمال المرؤوس: تتحدد مظاهرها في سلطة التوجيه اثناء العمل ، وسلطة الرقابة والتعديل والسحب والالغاء والتصديق والحلول.
والالغاء على نوعين، إلغاء اداري و إلغاء قضائي، كما ان هناك فرق بين الالغاء والسحب كما يلي:
أ ـ الالغاء: يكون باثر فوري في المستقبل فقط مع بقاء الحقوق المكتسبة قائمة، وبالنظر الى كون هذا الالغاء اداري فيجوز ان يطال القرارات المشروعة والقرارات غير المشروعة.
ب ـ السحب: يكون بأثر رجعي وهو يمس القرارات غير المشروعة فقط، ولان للسحب آثار خطيرة على الحقوق المكتسبة قيدها الفقه والقضاء بضوابط تتمثل في شرطين:
-من حبث الموضوع: يجب ان يطال السحب القرارات غير المشروعة فقط لانها لا ترتب حقوقا ومراكز قانونية مكتسبة.
-من حيث المدة: يكون السحب خلال المدة المقررة للطعن بالالغاء امام القضاء والمقررة بأربعة اشهر من التبليغ او النشر حسب المادة 829 من القانون الاجراءات المدنية والادارية.
طبيعة الرقابة الرئاسية:
يمكن القول ان السلطة الرئاسية رقابة واقعية ، عملية، وقد تصل الى رقابة المشروعية عندما يتعلق الامر بالغاء وسحب القرارات غير المشروعة.
مدى طاعة المرؤوس لاوامر رئيسه الاداري:
القاعدة ان المرؤوس يطيع اوامر رئيسه الاداري ولكن الى أي مدى تكون هذه الطاعة، هل هو مجبر على طاعة كل الاوامر حتى ولو كانت غير مشروعة ام مذا. وعليه نفرق بين حالتين:
حالة الاوامر المشروعة:
القاعدة ان المرؤوس ملزم بطاعة اوامر رئيسه الاداري و يمكن ان يناقشه في حدود اللياقة والاحترام وفي حالة رفض تنفيذ الاوامر يكون المرؤوس قد ارتكب خطأ وظيفي يعرضه للمسائلة التأديبية كونه ارتكب خطأ وظيفي.
حالة الاوامر الادارية غير المشروعة: هناك عدة آراء
1/ راي الفقيه دوجي: عندما يجد الموظف نفسه بين تطبيق اوامر رئيسه غير المشروعة او تطبيق القانون، يطبق القانون ويرفض الاوامر غير المشروعة. واذا نفذ هذه الاوامر يكون قد ارتكب خطا شخصي يرتب المسؤولية الشخصية في ذمته المالية، لأنه ككل الموظفين ملزم باحترام القانون. وبستثني دوجي الجنود لانهم "آلات اكراه محرومة من حرية التفكير" .
2/ راي فالين: يتطالق مع راي دوجي ويبرر ذلك بان الرئيس الاداري ملزم باحترام مبدا المشروعية واوامره غير المشروعة بمثابة اوامر صادرة عن شخص غير مختص. واذا نفذ المرؤوس الاوامر غير المشروعة تترتب المسؤولية الشخصية للموظف في ذمته المالية.
3/ راي هوريو: على الموظف ان لايخير بل ينفذ مهما كانت هذه الاوامر والا تعطلت الوظيفة العامة والمصلحة العامة ، ويؤيده في هذا فقهاء آخرون منهم بارتلمي. وتنفيذ الاوامر غير المشروعة يرتب المسؤولية المرفقية او الادارية .
4/ راي لابند: له راي وسط انطلاقا من عدم فتح المجال لرقابة المرؤوس على اوامر رئيسه، وحتى لا تتعطل الوظيفة العمومية ، وحتى لا تكون طاعة المرؤوس عمياء يرى لابند انه يجوز للمرؤوس التثبت من المشروعية الشكلية لاوامر رئيسه الاداري وهذا من خلال مايلي:
-التاكد من صدور الامر من سلطة مختصة.
-التاكد من انه مختص بتنفيذ هذا الامر.
-التاكد من استيفاء الامر لكل الشروط الشكلية المطلوبة قانونا.
اما من الناحية الموضوعية للاوامر فلا يجوز مناقشته بل التنفيذ ، وفي حالة الخطأ المرتب للضرر تقوم المسؤولية المرفقية او الادارية.
موقف القضاء الاداري:
قرر قاعدة قضائية مفادها ان الموظف ملزم بتنفيذ الاوامر الصادرة اليه من سلطة رئاسية مختصة باستثناء الاوامر المتضمنة مخالفة جسيمة وطاهرة للقانون وللمصلحة العامة وعلى المرؤوس مراجعة رئيسه قبل التنفيذ في حدود اللياقة واذا أصر بنفذ على مسؤوليته. وفي حالة الخطأ المرتب للضرر تقوم المسؤولية الادارية لان الخطأ مرفقي، اما اذا نفذ امر تظهر مخالفته للقانون تقوم المسؤولية الشخصية.
موقف المشرع:
يبدو هذا الموقف في المادة 129 من القانون المدني ، والسؤال المطروح ما هو مذهب المشرع هنا ، للوهلة الاولى يبدو ان المشروع لم يتخذ موقفا واضحا والنص يشير الى ان الموظف ينقذ الاوامر اذا كانت واجبة عليه ، فهل ينفذ اذا كانت الاوامر غير مشروعة .
ان القراءة المفضلة للمادة 129 هي الاعتماد على الرأي الراجح للفقيه لابند أي ان الموظف يتاكد من الامر الواجب عليه وهذا بكون بالنظر في المشروحية الشكلية للامر.
صور المركزية الادارية:
1/ التركيز الاداري الطلق: مركزية متوحشة حيث لا تتنازل السلطة المركزية على أي اختصاصات ويجب الرجوع في كل مرة الى السلطة المركزية في كل الشؤون مهما كانت .
2/ عدم التركيز الاداري: وهي المركزية النسبية، ظهرت نظرا لمساوئ المركزية حيث تتنازل السلطة المركزية عن بعض اختصاصاتها لممثليها على المستوى المحلي يتصرف باسم السلطة المركزية ودون الرجوع اليها ، وبهذا الشكل تقوم على فكرة تفويض الاختصاص دون التخلي عن فكرة استقلال الوحدات الادارية.
تقدير المركزية الادارية:
المزايا: هي نفسها مبررات المركزية الادارية.
-سياسيا يدعم هذا النظام الوحدة الوطنية للدولة.
-اداريا يحقق وحدة اسلوب ونمط الوظيفة الادارية ويحقق المساواة بين المواطنين في تعاملهم مع الادارة.
-ماليا هو الاسلوب الامثل للتحكم في تمويل المرافق الادارية الكبرى والسيادية ، كما يرشد النفقات لان الاستقلال المالي يؤدي الى التبذير .
العيوب:
-سياسيا يؤدي الى حرمان المنتخبين المحليين من المشاركة في صنع القرار والمساهمة في تسيير الشأن المحلي.
-ادريا يؤدي الى ظهور البيروقراطية بالمفهوم السلبي كما يؤدي الى الفعالية احيانا كون السلطة المركزية لا تدرك احتياجات المواطن على المستوى المحلي.
هياكل الادارة المركزية:
سوف نتناول تحت هذا العنوان رئاسة الجمهورية، الوزارة الاولى، والوزارة،
اولا : رئاسة الجمهورية:
صلاحيات رئيس الجمهورية:
1/ سلطة التعيين: يعين رئيس الجمهورية في كل المناصب سواء على المستوى المركزي او المحلي وفي كل التخصصات.
-على مستوى رئاسة الجمهورية والحكومة ومصالحها.
-على مستوى الادارة المركزيةللدولة (مثلا الامناء العامين على مستوى كل وزارة)
-على مستوى الادارات المركزبة
-على مستوى الادارات المتخصصة ( مثلا التخطيط الجمارك الوظيفة العمومية...)
-على مستوى المؤسسات الوطنية للدولة (مثلا القناصلة، مجلس المنافسة...)
-على مستوى مستوى المؤسسات القضائية ومؤسسات الرقابة.
-المديرية العامة للامن والجمارك
-على مستوى الادارة الاقليمية (مثلا الولاة والامناء العامون ...)
2/ السلطة التنظيمية: يمارسها الرئيس بموجب مراسيم الرئاسية
3/ سلطة المحافظة على امن الدولة وسلامتها في الحالات العادية و في الحالات الاستثنائية
مصالح رئاسة الجمهورية: حسب المرسوم الرئاسي 01-197 المؤرخ في 22 يوليو 2001
-ديوان ويرأسه مدير الديوان
-الامانة العامة لرئاسة الجهورية يراسها امبن عام
-الامانة العامة للحكومة
-مستشارون
الحكومة او الوزارة الاولى
صلاحيات رئيس الحكومة او الوزير الاول
-صلاحيات التعيين في المجالات خير المخصصة لرئيس الجمهورية وبع موافقته
-السهر على حسن سير الادارة العامة في الدولة
-توزيع الصلاحيات بين اعضاء الحكومة وصلاحيات كل وزير
-تنظيم الادارة المركزية والمصالح الخارجية للوزارات
-المبادرة بالقوانين
-السهر على تنفيذ القوانين والتنظيمات
-تنفيذ برنامج الحكومة
-توقيع المراسيم التنفيذية
هياكل الوزارة الاولى او الحكومة: يساعد رئيس الحكومة او الوزير الاول كل من:
- مدير الديوان يتولى مثلا متابعة نشاط الحكومة
-رئيس الديوان يتولى مثلا الاتصال الحكومي وتسيير الاطارات السامية
-الاقسام والفروع: كل قسم له مهمة
-المكلفون بمهمة
الوزارة
صلاحيات الوزير:
يحددها رئيس الحكومة او الوزير الاول بموجب مرسوم تنفيذي
تنظيم الوزارة: مبدئيا كل وزارة تتشكل مما يلي مع اختلاف حسب خصوصية كل وزارة
-امانة عامة
-ديوان
-مفتشية عامة (كما هو معمول به في وزارة العدل)
-مديريات العام: تحدد بالنظر لاختصاصات كل وزارة
-مصالح خارجية للوزارة على المستوى الولائي
الهياكل الاستشارية الوطنية
الاستشارة على نوعين استشارة اختيارية واستشارة اجبارية ومن بين الهيئات الاستشارية في الدولة نذكر المجلس الاقتصادي والاجتماعي ومجلس الدولة
-
-
-
الملف
ثانيا: النظام الاداري الامركزي:
الامركزية الادارية نظام يقوم على تفتيت و توزيع سلطات الوظيفة الادارية في الدولة بين الادارة المركزية وهيئات ادارية مستقلة وتخصصة على اساس اقليمي او وظيفي مع وجود رقابة وصائية على هذه الاخيرة لضمان التنسيق وعدم الاستقلال التام
مبررات الامركزية الادارية
-تزايد مهام الدولة وتشعبها
-تزايد احتياجات المواطنين
-التفاوت بين مناطق اقليم الدولة
-تجسيد الديموقراطية
-تكوين وتدريب الموظفين على المستوى المحلي
اركان او عناصر الامركزية الادارية:
1/ تفتيت سلطات الوظيفة الادارية:
يتحقق هذا بوجود هيئات اقليمية معترف لها بالاستقلالية عن السلطات المركزية في عملية تسييرها وادارتها للوحدات الامركزية اقليمية كانت او محلية. وتتحقق هذه الاستقلالية بالاعتراف للادارة الامركزية بالشخصية المعنوية المستقلة والاعتراف لها ايضا بسلطة التقرير دون الرجوع الى السلطة المركزية الا في حالات محددة.
بالتسبة للمركزية الاقليمية يعتمد غالبا على اسلوب الانتخاب لتحديد ممثلي ومسؤولي هذه الهيئات او يعتمد على الاسلوب المختلط. اما بالنسبة الامركزية المرفقية يعتمد غالبا على اسلوب التعيين.
وفي كلتا الحالتين تحدد اختصاصات الهيئات الامركزية عن طريق قانون . ويستثنى من عملية التفتيت القطاعات السيادية كالجيش والخارجية
كيفية تقسيم الوظائف الادارية بين الادارة المركزية والادارة المحلية
لان الامركزية تقتضي تفتيت السلطة الادارية والتنازل على جزء منها للادارة المحلية او المرفقية نتسائل حول طريقة هذا التقسيم:
مبدئيا ان الاختصاصات ذات الطابع الوطني يحتفظ بها مركزيا والاختصاصات ذات الطابع المحلي توكل الى الادارة المحلية ولكن الامر ليس بهذه البساطة وبالتالي من الضروري ان نفرق بين ما هو وطني وما هو محلين وعليه هناك تجربتين عالميتين:
1/ الاسلوب الفرنسي: يعترف للادارة المحلية بممارسة كل الاختصاصات التي تتعلق بالشؤون المحلية الا ما استثني بنص. ويمكن ان نقيم هذا الاسلوب كما يلي:
من مزاياه: يسهل عملية تلبية احتياجات المواطنبن على المستوى المحلي دون الرجوع الى الادارة المركزية
من سلبياته: قد يؤدي الى التصادم بين الادارة المركزية والادارة الامركزية في بعض الاحيان لغموض في النصوص ولعدم وجود معيار يفرق بين الاحتصاصين.
2/ الاسلوب الانجليزي: يقوم على تحديد اختصاصات الادارة المحلية على سبيل الحصر وما خرج عن ذلك من اختصاص الادارة المركزية . ويمكن تقييمه كما يلي:
مزاياه: يحد من تنازع الاختصاص بين الادارة المركزية والادارة المحلية
عيوبه: قد يكون لتحديد اختصاصات الادارة المحلية تضييق عليها وتحديد لاختصاصاتها.
2/ وجود مجموعة مصالح جماعية مترابطة اقليمية او مصلحية متميزة عن المصالح العامة الوطنية:
تحدد هذه المصالح المتميزة في اطار المصالح الوطنية ككل ولكن عملية التنفيذ تكون محليا، وقد تحدد هذه المصالح المتميزة في اطارها العام بموجب قانون ، مع الاعتراف للمصالح الامركزية بهامش من الاستقلالية اثناء التنفيذ . ويتكفل القانون بتحديد العلاقة بين الادارة المركزية والادارة الامركزية تفاديا لتفتيت سيادة الدولة.
3/ الرقابة الوصائية:
تقابل السلطة الرئاسية في المركزية الادارية ، وبالتالي في مقابل الاعتراف باستقلال الهيئات الامركزية تم اخضاع الهيئات الامركزية الى اسلوب رقابة متكيف مع هذا النظام هو الوصاية الادارية لتحقيق مجموعة من الاهداف منها :
-حفاظا على وحدة الهيكل الاداري في الدولة
-حفاظا على عدم الاستقلال التام للوحدات الاقليمية
-حفاظا على انسجام الوظيفة الادارية
- ضمان الموازنة بين المصلحة الوطنية والمصلحة العامة الاقليمية او المرفقية
- ضمان امداد الادارة الامركزية بالعون الازم في الوقت المناسب
طبيعة الرقابة الوصائية:
-هي رقابة مشروعية لانها تمارس في حالة وجود نص يسمح للسلطة المركزية النظر في مشروعية عمل السلطات الامركزية . وفي المقابل يمكن للسلطة الامركزية مقاضات السلطة المركزية في حالة امتناعها عن التصديق رغم مشروعية عمل الادارية الامركزية.
-هي رقابة استثنائية ضيقة تمارس في حدود ما يسمح به القانون كون الوحدات الامركزية مستقلة وتتمتع بالشخصية المعنوية.
النتائج المترتبة على الطبيعة القانونية للوصاية:
-عدم جواز التوسع في تفسير النصوص القانونية المنظمة للوصاية الادارية .
-عدم جواز تدخل السلطات الادارية المركزية الوصية في الشؤون الداخلية للهيئات الامركزية ، أي خارج خارج ما يسمح به القانون.
-في حالة اشتراط القانون التصديق على عمل الهيئات الامركزية ليس للجهات المركزية الا التصديق او رفض التصديق دون التعديل بالاضافة او الحذف.
-سريان المداولات الصادرة عن الجهات المركزية يكون بتاريخ اصدارها وليس بتاريخ التصديق عليها.
مظاهر سلطات الرقابة الوصائية:
بالرغم من استقلال الهيئات الامركزية عن الهيئات المركزية فان ارتباطها بنظام الوصاية جعل للسلطة المركزية بعض السلطات على الهيئات الامركزية تنصب على اعمالها وعلى الاشخاص.
1/ رقابة على اشخاص بعض المسؤولين المحليين من حيث التعيين والتوقيف وانهاء المهام.
2/ رقابة على عمل المجلس الشعبي البلدي.
الادارة المحلية بين الانتخاب والتعيين:
هناك جدل حول شكل الادارة المحلية، هل نعتمد فيها على اسلوب الانتخاب او اسلوب التعيين.
1/ الفريق المؤيد لأسلوب الانتخاب: يعتقدون بان الانتخاب عنصر اساسي لتجسيد الامركزية سواء في الولاية او البلدية وان هذا الاسلوب يتيح الفرصة لغير الاداريين للتدريب محليا تمهيدا لتكليفهم بمناصب عليا.
2/ فريق يؤيد اسلوب التعيين: ويبررون رايهم من خلال نقد اسلوب الانتخاب كما يلي:
-الانتخاب ليس ضروري لتجسيد استقلالية الادارة المحلية والدليل على ذلك السلطة القضائية فهي مستقلة ولكن القضاة يتم تعيينهم.
-ان اسلوب الانتخاب يفتح المجال لاشخاص لا كفاءة لهم لتقلد مناصب المسرولية محليا بواسطة المال الفاسد .
-يؤدي هذا الاسلوب الى طغيان العشيرة والجهوية.
-اسلوب التعيين يجنبنا هذه المشاكل ويفتح المجال للكفاءة لتقلد مسؤولية التسيير المحلي.
3/ فريق يدعم الاسلوب المختلط: هناك من ينادي باسلوب مختلط يجمع بين الانتخاب والتعيين خاصة في الدول النامية ، وهو معمول به في الدول الى حد كبير ومنها الجزائر.
الفرق بين الامركزية وعدم التركيز:
ــــــــــ عدم التركيز اسلوب تقني للادارة ولا قيمة ديموقراطية له لان السلطة الحقيقية في يد الادارة المركزية اما الامركزية فهي قيمة ديموقراطية لانها تتضمن تنازل على بعض من الصلاحيات الى مسؤولين محليين يمارسونها بكل استقلالية.
ـــــــــــ عدم التركيز هو تفويض لوكلاء على المستوي المحلي يمارسون صلاحيات باسم وتحت رقابة سلطة رئاسية مركزية ، اما الامركزية فهو الاعتراف بالسلطة التقديرية لهيئات منتخبة محليا خاضعة فقط للوصاية.
تقدير الامركزية الادارية:
1/ المزايا:
-يجسد هذا النظام الديموقراطية في الدولة.
-يعمل على ترقية الحريات العامة.
-يخفف من عبئ التسيير على الادارة المركزية.
-يساهم في الحفاظ على الخصوصيات المحلية.
-بقضي على البيروقراطية السلبية مما يخفف عن المواطنين.
-تحسين اداء الادارة والاداريين المحليا.
2 العيوب:
-قد يؤدي الى تفتيت الدولة المركزية.
-قد يؤدي الى تقديم المصلحة المحلية على المصلحة الوطنية.
-قد يؤدي الى التبذير والفساد المالي والمحاباة.
-كون المسؤولين المحليين منتخبين ورغبة منهم في اعادة الترشح قد يقومون بتصرفات مخالفة للقانون لشراء اصوات المواطنين محليا، كما انه وخشية من مواجهة المواطنين بالقانون قد يغضوا الطرف على بعض الانتهاكات التي تطال القانون.
تطبيقات الادارة الامركزية في الجزائر:
تتمثل تطبيقات الادارة الامركزية او المحلية في الولاية والبلدية .
1/ البلديـــــــــــــــــــــــة :
نجد تعريف البلدية في المادة 01 من قانون البلدية رقم 11 – 10 المؤرخ في 22 يوليو 2011 كما يلي "البلدية هي الجماعة الاقليمية القاعدية للدولة وتتمتع بالشخصية المعنوية والذمة المالية المستقلة"
هيئات البلدية:
حسب المادة 15 من قانون البلدية هناك هيئتين:
1/ المجلس الشعبي البلدي:
هو جهاز تداولي يشرف على ادارة شؤون البلدية عبر مداولات يصدرها بالتصويت.
تشكيلته: يتشكل من منتخبين عبر اسلوب الاقتراع العام السري المباشر لمدة 5 سنوات، ويختلف عدد اعضائه بالنظر الى اختلاف عدد سكان كل بلدية.
دورات المجلس الشعبي البلدي: حسب المادة 16 ينعقد المجلس في دورات العادية كل شهرين وحسب الماد 17 يمكن ان يعقد دورات غير عادية.
لجان المجلس: لجان دائمة حسب المادة 13 ولجان خاصة حسب المادة 33.
نظام مداولات المجلس: حسب المواد من 52 الى 63 من قانون البلدية.
اختصاصات المجلس الشعبي البلدي: يمارس المجلس صلاحيات واسعة تمس كل الجوانب المتعلقة بالبلدية وسكانها.
-في مجال التعمير والهياكل والتجهيز
-في المجال المالي يصادق المجلس على ميزانية البلدية
-في المجال الاقتصادي يقوم بكل مبادرة من شانها تطوير النشاط الاقتصادي في البلدية وتشجيع الاستثمار واستغلال المنشآت التابعة للبلدية.
-في المجال الاجتماعي يتكفل بالفئات المحرومة.
2/ رئيس المجلس الشعبي البلدي:
يعلن رئيسا للمجلس الشعبي البلدي متصدر القائمة التي تحصل على اغلبية اصوات الناخبين.
صلاحياته: يمكن تصنيفها الى ثلاث صلاحيات.
1/ صلاحيات رئيس المجلس الشعبي البلدي باعتباره ممثلا للدولة:
- يتولى نشر القوانبن والتنظيمات ويتخذ كل الاجراءات الرامية الى تنفيذها في اقليم البلدية.
- يتولى الحفاظ على النظام العام بكل ابعاده في اقليم البلدية
- يتولى التصديق على الوثائق الصادرة عن الادارة
- حسب قانون الاجراءات الجزائية يتولى بعض صلاحيات الضبطية القضائية
- هو ضابط الحالة المدنية في البلدية وعليه يضفي الطابع الرسمي على عقود الحالة المدنية والمتعلقة بسكان البلدية
2/صلاحيات رئبس المجلس الشعبي البلدي باعتباره هيئة تنفيذية للمجلس البلدي:
- يقوم بتحضير وتنظيم جلسات المجلس
- يسهر على تنفيذ مداولات المجلس
- يقدم تقارير دورية حول تنفيذ المداولات
- يمكن ان يستعين بهيئة تنفيذية تساعده على التنفيذ تظم نواب الرئيس .
3/صلاحيات رئبس المجلس الشعبي البلدي ممثلا للبلدية
يمثل البلدية رسميا ويمثلها امام القضاء واثناء التعاقد
الرقابة على البلدية
بالنظر الى استعمال اسلوب التعيين والانتخاب في البلدية فان الرقابة على اعضائها تتسم بنوع من الصعوبة، وعليه نفرق بين حالتين:
أ/ رقابة على الموظفين المعينين: تمارس عليهم الرقابة الرئاسية
ب/ رقابة على المنتخبين: وهم اكثر طائفة مثير للجدل ولكنهم يخضعون حسب قانون البلدية للرقابة التالية:
1/ رقابة على اشخاصهم وتتمثل في:
الايقاف المؤقت في حالة المتابعة الجزائية حسب المادة 43
الاقصاء النهائي حسب المادة 44
الاقالة في حالة عدم تأهيل عضو في المجلس البلدي
2/ رقابة على اعمال المجلس الشعبي البلدي:
أ/ التصديق: وهو على شكلين تصديق ضمني وتصديق صريح
- التصديق الصريح ويكون بقرار حسب المادة 57
- التصديق الضمني يكون يكون بمرور الاجل المحدد للوالي حسب المادة 58
ب/ بطلان المداولة: وهو على نوعين
البطلان المطلق: ويتحقق في الحالات التالية
- مداولات خارج اختصاص المجلس
- مداولات تعقد خارج دورات المجلس
- مداولات بغير اللغة العربية مخالفة للمادة 53 ومخالفة للشكل والاجراءات المقررة
البطلان النسبي:
- تكون المداولة قابلة للبطلان حسب المادة 60 اذا كان احد اعضاء المجلس في حالة تعارض مصالحه الشخصية مع موضوع المداولة .
- اذا تضمنت المداولة مساسا بحقوق الاشخاص
ويقرر البطلان بقرار مسبب من الوالي حسب المادة 60 من قانون البلدية.
ج/ الالغاء القضائي للمداولة: يمكن للوالي او أي مواطن متضرر الطعن بالالغاء امام المحكمة الادارية مطالبا الغاء مداولة غير مشروعة.
د/ سلطة الحلول: القاعدة ان البلدية كهيئة لامركزية مستقلة ولكن قانون البلدية اجاز للوالي الحلول محل رئيس المجلس الشعبي البلدي اذا رفض ممارس مهامه او اتخاذ القرارات رغم اختصاصه او عدم التصويت على ميزانية البلدية حسب المواد 100 و101 و 102 .
3/ الرقابة على الهيئة: تتمثل في انهاء المجلس الشعبي البلدي بصفة قانونية وهذا بحله وتجريد اعضائه من الصفة التمثيلية حسب المادة 46 و 47 .
الولايــــــــــــــــــــــة:
تعريف الولاية: حسب المادة 01 من القانون رقم 12 – 07 المؤرخ في 21 فيفري 2012 المتعلق بالولاية.
"الولاية هي الجماعة الاقليمية للدولة . تتمتع بالشخصية المعنوية والذمة المالية المستقلة.
وهب ايضا الدائرة الادارية غير الممركزة للدولة وتشكل بهذه الصفة فضاء لتنفيذ السياسات العمومية التضامنية والتشاورية بين الجماعات الاقليمية والدولة..."
هيئات الولاية:
حسب المادة 02 من قانون الولاية لهذه الخيرة هيئتين:
ـــــــــ المجلس الشعبي الولائي كهيئة تداولية
ــــــــــ والوالي هيئة تنفيذية.
1/ المجلس الشعبي الولائي:
هو جهاز تداولي على مستوى الولاية بواسطته يمارس سكان الولاية عملية تسير شؤونهم وبحث احتياجاتهم في مختلف الميادين.
تشكيلته: يتشكل المجلس من منتخبين محليين يتم انتخابهم من قبل سكان الولاية من بين مترشحين عن احزاب او احرار بالاقتراع السري النسبي على القاعدة، ويختلف عدد اعضائه حسب عدد سكان الولاية. وتدوم العهدة النيابية 05 سنوات.
لجان المجلس: يشكل المجلس من بين اعضائه ال المادة لجان التالية:
ــــــــــــ لجان دائمة حسب 33 من قانون الولاية
ـــــــــــ لجان خاصةـ حسب المادة 34
ــــــــــــــ لجان تحقيق حسب المادة 35
دورات المجلس:
حسب المادة 14 يعقد المجبس 04 دورات عادية في السنة، وحسب المادة 15 يمكن ان يعقد دورات غير عادية. ولا تصح اجتماعاته الا بحضور الاغلبية المطلقة لاعضائه الممارسين حسب المادة 19.
نظام المداولات: حسب المادة 51 وما بعدها من قانون الولاية
والنسبة المطلوبة لاصدار المداولة هي الاغلبية البسيطة كقاعدة. والقاعدة ان المداولة تكون نافذة حسب المادة 54 واستثناء هناك حالات يتطلب فيها القانون التصديق حسب المادة 55.
بطلان المداولة:
حسب المادة 53 يكون البطلان بقوة القانون
حسب المادة 57 و 54/2 تكون المداولة قابلة للبطلان ويتولى القضاء الاداري تقرير البطلان بناء على دعوى يرفعها الوالي او أي مواطن له مصلحة.
صلاحيات المجلس:
1)صلاحيات ذات بعد وطني: ومنها
ــــــ المساهمة في تنفيذ النشاطات المقررة في اطار السياسات العمومية الاقتصادية والاجتماعية.
ـــــــ اقتراح مشاريع قصد تسجيلها في البرامج القطاعية العمومية
2) صلاحيات على مستوى الولاية:
ـــــــ اختصاصات في اطار الصلاحيات المخولة للولاية بموجب القوانين والتنظيمات محدد في المادة 77 .
ـــــــــ اختصاصات منصوص عليها بصفة متفرقة في قانون الولاية تتعلق بكل المجالات ذات الطابع الاقتصادي والفلاحي والاجتماعي وغيره حسب المواد من 75 الى 101.
رئيس المجلس الشعبي الولائي:
ينتخب حسب المادة 59 بالاغلبية المطلقة من بين القائمة الفائزة بالاغلبية المطلقة لمقاعد المجلس. ويعين الرئيس نوابه من 2 الى 6 نواب حسب عدد اعضاء المجلس كما هو مبين في المادة 62 ، يمثل الرئيس المجلس ويرأس اجتماعاته.
2/ الوالي:
سلطاته: يعين بموجب مرسوم رئاسي ويمارس صلاحيات يمكن تصنيفها كما يلي:
أ/ سلطاته بصفته ممثل للدولة: يعتبر مندوب الحكومة على مستوى الولاية، واختصاصاته بهذه الصفة محددة على سبيل الحصر في المادة 111 من قانون الولاية كونها صلاحية مخصصة للسلطة المركزية في الدولة، ولذلك يقوم بما يلي:
- تنفيذ تعليمات كل وزير على مستوى الولاية
- تنفيذ القوانين
- ينسق بين مختلف مصالح الدولة داخل الولاية
- يحافظ على النظام العام بكل فروعه داخل اقليم الولاية
ب/ سلطات الوالي باعتباره ممثلا للولاية: يمكن ان نقسمها الى فرعين:
- اختصاصات الوالي بصفته هيئة تنفيذية للمجلس الشعبي الولائي حيث يصهر على تنفيذ مداولات المجلس
- سلطات الوالي الامركزية: تتمثل في ما يلي
هو ممثل الولاية في جميع اعمال الحياة المدنية والادارية
هو ممثل الولاية امام القضاء
يعد مشروع ميزانية الولاية وبقوم بتنفيذه بعد المصادقة عليه من المجلس الولائي
يصهر على حسن سير مصالح الولاية ويراقبها وينشطها
اجهزة الادارة العامة في الولاية:
1/ الكتابة العامة: يرئسها الكاتب العام للولاية له صلاحيات واسعة جدا
2/ الديوان: يرأسه رئيس الديوان يمارس الصلاحيات التالية:
-الاشراف على العلاقات الخارجية والتشريفات
الاشراف على العلاقات مع اجهزة الصحافة والاعلام
الاشراف على انشطة مصلحة الاتصالات السلكية و الاسلكية والمشفرة
3/ المفتشية العامة في الولاية: ويراسها المفتش العام
مجال عملها له علاقة بالمصالح غير الممركزة والامركزية التابعة لوزير الداخلية ، ويمكن ان تكلف باعمال التحقيق داخل اقليم الولاية، وترفع تقارير للوالي ولوزير الداخلية.
4/ رؤساء الدوائر:
لرئيس الدائرة صلاحيات مفوضة اليه من الوالي صاحب الاختصاص الاصيل في حدود ما يسمح به المرسوم التنفيذي رقم 94-215 المؤرخ في 23يوليو1994 خاصة في العلاقة بين الولاية والبلديات التابعة للدائرة.
مجلس الولاية:
ليس من هياكل الولاية بل هو بمثابة مجلس حكومة مصغر على مستوى كل ولاية يجتمع كل اسبوع على الاقل. ويتشكل من:
مديري مصالح الدولة على مستوى الولاية، رؤساء الدوائر على سبيل الاستشارة تحت رئاسة الوالي، ويمكن دعوة أي مسؤول يرى الوالي فائدة من حضوره.
صلاحياته:
- السهر على تنفيذ برنامج الحكومة داخل الولاية
- دراسة أي مسالة يطرحها الوالي او احد الاعضاء
- إبداء الرأي حول أي مشروع في الولاية
- اتخذ كل التدابير التي تحافظ على سلطة الدولة والقوانين في اقليم الولاية.
-
-